Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой процессуальную правоприменительную деятельность управомоченных субъектов административного права[1]. Как всякая правоприменительная деятельность, данное производство представляет собой последовательный ряд закономерно связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязанностей, направленных на выполнение задач, установленных законодательством[2]. По нашему мнению, следует придерживаться деления на стадии, принятого законодателем в КоАП РФ, в котором выделяются стадии возбуждения дела об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении и пересмотра постановления (решения) по делу об административном правонарушении.

Реальное производство может протекать иначе. Часто стадии сливаются, в производстве по вынесению предупреждения или по оформлению постановления-квитанции различить отельные стадии затруднительно[3]. В связи с этим в зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности выделяют три вида производств: упрощенное (ускоренное производство), обычное и особое производство[4]. Особым производством Д. Н. Бахрах называет рассмотрение дела об административном правонарушении судьей. В остальных случаях осуществляется обычное производство.

Относительно производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.8 – 20.15 КоАП РФ, ускоренное производство возможно по делам, предусмотренным ч. 2 ст. 20.8 КоАП РФ, санкция которой допускает назначение наказания в виде предупреждения[5]. В других случаях возможно обычное производство в органах внутренних дел (полиции) или особое, возбуждаемое должностными лицами органов внутренних дел (полиции) и передаваемое на рассмотрение мировому судье.

Начальная стадия производства по делу об административном правонарушении в КоАП РФ именуется возбуждением дела об административном правонарушении (название гл. 28 Кодекса). Стадия возбуждения дела об административном правонарушении является ключевой, базовой для всего дальнейшего производства по делу. Все последующие процессуальные действия осуществляются только после возбуждения дела.

Инструкция, утвержденная Приказом МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288, наделяет инспекторов подразделений лицензионно-разрешительной работы правом в случаях выявления грубых нарушений правил хранения или торговли оружием и патронами, которые могут повлечь утрату, хищение либо неправомерное использование оружия, производить опечатывание помещений мест торговли оружием и патронами, их экспонирования (выставок-продаж и аукционов), временно ограничивать доступ работников к ним либо запрещать ведение торговой деятельности до устранения выявленных недостатков[6]. Федеральным законом от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации»[7] в КоАП РФ введен новый вид административного наказания – административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП РФ). Мы считаем, что применение такой меры административного пресечения, как опечатывание мест торговли, экспонирования, ограничение доступа работников к таким местам, запрещение ведения торговой деятельности, должно быть приведено в соответствие требованиям ст. 3.12, 27.17 и 32.12 КоАП РФ. Такая мера административной ответственности как временное приостановление деятельности может быть назначена за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 3 ст. 20.8, 20.15 КоАП РФ. В целях реализации данного предложения необходимо дополнить санкции этих статей, назначаемых юридическим лицам, словами: «или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток». В Инструкции по организации работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288, необходимо пересмотреть п. 92.5, предусмотрев применение меры обеспечения в виде временного запрета деятельности в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Еще одной особенностью производства по делам об административных правонарушениях законодательства об обороте гражданского и служебного оружия является то, что на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и на стадии рассмотрения дела участвуют разные субъекты административной юрисдикции. Это обусловлено тем, что сотрудники подразделений лицензионно-разрешительной работы, уполномоченные возбуждать дела об этих правонарушениях, не вправе их рассматривать. Они вынуждены направлять составленные протоколы и иные материалы дела начальнику органа внутренних дел или мировому судье в соответствии с правилами ст. 23.1 и 23.3 КоАП РФ. В связи с этим мы согласны с предложением считать последним этапом стадии возбуждения дела принятие решения о подведомственности (подсудности) дела[8]. В то же время, данное решение должно быть материально оформлено в процессуальном документе. К сожалению, КоАП РФ не устанавливает форму такого документа.

В то же время, ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ устанавливает, что на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении выносится определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение.

Представляется, что необходимо более четкое нормативное правовое регулирование процедуры направления протокола об административном правонарушении по подведомственности или подсудности. Применительно к органам внутренних дел (полиции), по нашему мнению, рациональным был бы следующий порядок. Протокол и материалы дела, составленные инспектором подразделения лицензионно-разрешительной работы направляются рапортом с резолюцией начальника подразделения лицензионно-разрешительной работы начальнику органа внутренних дел (его заместителю). Протокол об административном правонарушении и материалы дела, подсудные исключительно мировому судье направляются должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы, в соответствии с Правилами делопроизводства. По делам с альтернативной подведомственностью (подсудностью) протокол и материалы дела могут быть направлены мировому судье только начальником органа внутренних дел (его заместителем), уполномоченным самостоятельно рассмотреть дело, если он сочтет необходимым назначить наказание иного вида или размера в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ. Причем, последнее решение может быть вынесено лишь по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении, но не на стадии возбуждения дела.

Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении, имеющая исключительно важное значение, поскольку на этой стадии дается юридическая оценка совершенному деянию и принимается решение по существу дела[9], в соответствии с гл. 29 КоАП РФ включает два этапа: этап подготовки дела и этап собственно рассмотрения дела. В исследованиях административно-юрисдикционной деятельности выделяется в качестве самостоятельного этапа принятие решения[10]. По нашему мнению, принятие решения по делу, так же как принятие решения о направлении протокола и материалов дела по подведомственности (подсудности) формализуется посредством составления процессуального акта, в данном случае – постановления по делу об административном правонарушении. Следовательно, можно представить стадию рассмотрения дела об административном правонарушении как совокупность и последовательность трех этапов: подготовка к рассмотрению дела; рассмотрение дела по существу; вынесение решения по делу в форме постановления (в отдельных случаях, предусмотренных ст. 29.9 КоАП РФ, возможно вынесение определения, но в этих случаях рассмотрение дела не заканчивается).

Объем и последовательность действий, совершаемых на этапе подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении, установлены ст. 29.1 – 29.4 КоАП РФ. Подготовка к рассмотрению дела проводится судьей или начальником органа внутренних дел (его заместителем), уполномоченными рассмотреть дело, единолично. Цель данного этапа – обеспечить быстроту и полноту рассмотрения дела, поэтому на этапе подготовки должен быть определен предмет доказывания по делу. В общем виде предмет доказывания определен ст. 26.1 КоАП РФ. Применительно к административным правонарушениям в сфере оборота гражданского и служебного оружия уточним предмет доказывания: наличие события административного правонарушения; необходимые сведения о лице, совершившем противоправные действия (бездействие), за которые ст. 20.8 – 20.15 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, перечисленные в ст. 24.5 КоАП РФ; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

При подготовке к рассмотрению дела мировой судья, начальник органа внутренних дел (его заместитель) обязаны также установить наличие обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения ими данного дела. Такие обстоятельства, перечисленные в ст. 29.2 КоАП РФ, являются основаниями для самоотвода субъекта административной юрисдикции.

В случае, если на этапе подготовки к рассмотрению дела выясняется, что имеющихся по делу материалов недостаточно для его рассмотрения, принимается решение о вызове лиц, участвующих в деле, об истребовании необходимых дополнительных материалов по делу, о назначении экспертизы. Решение оформляется в соответствии с требованиями ст. 29.4 КоАП РФ в виде определения. Если истребование материалов, назначение экспертизы требует временных затрат, выносится определение об отложении рассмотрения дела. В то же время, субъект административной юрисдикции должен учитывать, что дело должно быть рассмотрено в течение срока давности привлечения к административной ответственности, который ст. 4.5 КоАП РФ установлен для дел рассматриваемой категории продолжительностью два месяца. Истечение указанного срока ст. 24.5 КоАП РФ отнесено к обстоятельствам, исключающим производство по делу. Как постановил Пленум Верховного Суда РФ, истечение срока давности привлечения к административной ответственности является безусловным основанием, исключающим производство по делу.

Как указал Пленум Верховного Суда РФ, в порядке подготовки дела к рассмотрению судья[11] должен установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола. Существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т.п.). Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными[12].

В случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом[13] либо когда протокол или другие материалы дела оформлены неправильно, материалы представлены неполно, судья на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ выносит мотивированное определение о возвращении протокола и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол с указанием выявленных недостатков, требующих устранения. Причем, возвращение протокола возможно только на этапе подготовки дела к рассмотрению, но не допускается при рассмотрении дела по существу[14].

Важнейшим моментом на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении является своевременное извещение лиц, участвующих в деле о времени и месте рассмотрения дела. В отличие от ГПК РФ, АПК РФ и УПК РФ административно-деликтное законодательство (КоАП РФ) не содержит каких-либо ограничений, связанных со способом такого извещения.

Этап рассмотрения дела по существу протекает в порядке, установленном ст. 29.7 КоАП РФ. Основным содержанием данного этапа, по нашему мнению, является исследование мировым судьей, начальником органа внутренних дел (его заместителем) доказательств по делу. Собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ). Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности, получение объяснений потерпевшего, свидетеля, лица, в отношении которого ведется производство по делу, которым не были предварительно разъяснены их права и обязанности, предусмотренные ч. 1 ст. 25.1, ч. 2 ст. 25.2, ч. 3 ст. 25.6 КоАП РФ, статьей 51 Конституции РФ, а свидетели, специалисты, эксперты не были предупреждены об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний, пояснений, заключений по ст. 17.9 КоАП РФ; существенное нарушение порядка назначения и проведения экспертизы.

КоАП РФ требует указания в протоколе об административном правонарушении статьи Кодекса, которой предусмотрена ответственность за противоправное деяние (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ), однако это не означает, что мировой судья, начальник органа внутренних дел (его заместитель) должны следовать квалификации деяния в протоколе. Право окончательной квалификации действий (бездействия) лица КоАП РФ относит к полномочиям судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело

Последним этапом стадии рассмотрения дела об административном правонарушении является вынесение решения по делу. Окончательное решение выносится в форме постановления в соответствии со ст. 29.10 КоАП РФ. Статьей 29.9 Кодекса допускается вынесение постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении. В соответствии с ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ допускается также вынесение по результатам рассмотрения дела определения о передаче дела на рассмотрение иному субъекту административной юрисдикции (уполномоченному назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия либо к подведомственности или подсудности которого относится рассмотрение данного дела). Определение, выносимое по результатам рассмотрения дела, не означает окончания стадии рассмотрения дела, а возвращает административно-юрисдикционный процесс в начало стадии рассмотрения.

Проведенный анализ производства по делам о нарушениях законодательства об обороте гражданского и служебного оружия свидетельствует об определенной его специфике, обусловленной тем, что в роли субъекта административной юрисдикции выступают должностные лица органов внутренних дел (полиции), уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (возбуждение дела), и начальники органов внутренних дел (полиции) и их заместители, а также мировые судьи (рассмотрение дела). Решение о направлении протокола об административном правонарушении, отнесенном к исключительной подведомственности судей, принимает должностное лицо, составившее протокол, в случае альтернативной подведомственности (подсудности) решение может принять лишь начальник органа внутренних дел (его заместитель) по окончании рассмотрения дела.

Предложено дополнить санкции ч. 1 и 3 ст. 20.8, ст. 20.10, 20.15 КоАП РФ словами: «или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток» и привести п. 92.5 Инструкции, утвержденной Приказом МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288, в соответствие требованиям ст. 3.12, 27.17 и 32.12 КоАП РФ.

[1] См., напр.: Дорохин В. В. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел. Дис. … канд. юрид. наук. М. – 2005. С. 34.

[2] См.: Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение: Дис. … д-ра юрид. наук. – Киев, 1979. С. 38 – 39.

[3] См., напр.: Пиголкин А. С. Толкование нормативных актов в СССР. – М., 1962. С. 26.

[4] См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М., 2000. С. 520.

[5] Далее в работе будет показано, что и в этом случае ускоренное производство невозможно.

[6] Решением Верховного Суда РФ от 20 мая 2004 № ГКПИ 04-636 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца второго подпункта 92.5» была подтверждена законность применения данной меры.

[7] См.: Российская газета от 13 мая 2005 г. № 100.

[8] См.: Дорохин В. В. Указ. соч. С. 48.

[9] См.: Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. – М., 2004. С. 373.

[10] Принятие решения в производстве по делам об административных правонарушениях исследовалось в рамках диссертации см.: Ворошилова Т. В. Принятие решения по делам об административных правонарушениях. Дис. … канд. юрид. наук. – М., 1998.

[11] Мы считаем, что требования Пленума Верховного Суда РФ обязательны и для иных субъектов административной юрисдикции за исключением судей арбитражных судов.

[12] См.: П. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета от 19 апреля 2005 г. № 80.

[13] Полномочия должностных лиц органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях установлены Приказом МВД России от 2 июня 2005 г. № 444.

[14] См.: Там же.

Адвокат Степовой Р.А. статья 10